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      中國地方行政制度沿革鏡鑒

      發布時間:2019-08-19 13:20:37來源:人民網
      原標題:中國地方行政制度沿革鏡鑒

      《中國地方行政制度史》,周振鶴著,上海人民出版社出版

      地方行政制度的研究應由兩方面的內容所組成:一為行政區劃,二為地方政府,亦即地方行政組織。中國自古以來就是行政制度發展十分完善的國家,《周禮》一書就是理想與現實行政制度的反映,該書在每篇的開頭都有這樣的話:“惟王建國,辨方正位,體國經野,分官設職,以為民極?!痹谶@里,“體國經野”與“分官設職”正是劃分行政區域與建立地方政府最簡捷的說法。

      研究行政制度不宜重中央輕地方

      中央政府必須通過各級地方政府才能管理國家,因此國家的發展與社會的進步無不賴于中央與地方行政制度的協調與完善,尤其地方政府是聯系中央與民眾的中介機構,基層地方政府更是直接管理的行政機構,因此,在某種意義上來說,研究地方行政組織的重要性有時還超過中央政府。但歷來研究行政制度,都是重中央而輕地方,至今專門研究地方行政制度的著作還很少見。而在少數研究地方行政制度的著述中,又是只偏向于地方職官制度的探討,極少將行政區劃也作為研究對象,對于政府運轉機制的研究也同樣不引人注目。另一方面,對于行政制度的研究歷來又較偏重于一般和正常的制度,于特殊制度則寓目較少。而在歷史上的任何時期,都有特殊地方行政制度的存在,而且只有在特殊制度與一般常規制度并行的情況下,才得以使國家管理正?;?。

      近年來,地方行政制度的改革備受關注,以古為鑒是必要的

      中國政區的現狀并非憑空而來,是歷史上長期發展演變的結果。例如省的創置自元代以來已有七百年,而某些政區邊界的劃定至今已有上千年,個別縣的幅員甚至長達兩千年沒有大的變化。地方政府組織表面上可變性較強,但實質上與歷史上的制度也有承繼性的關系,無論是層級的劃分或機構的設置都不能與前代無關。

      鑒往知來,為了理解現在,規劃未來,我們必須了解過去,分析歷史時期地方行政制度的演變過程。新中國成立以來,僅在設置新省方面,就有三個不同的結果,平原省的教訓,三峽省的謹慎(即將建立,而終于撤銷)以及海南省的水到渠成,都與歷史背景與地理基礎有關。目前的中國正處于地方行政制度變革時期,新型政區以及相應行政組織的出現正在迫使人們去思考其合理性,試圖從歷史的啟示中尋找更加合適的行政改革途徑,以適應經濟制度大變革的越來越迫切的要求。從二十世紀八十年代以來,整縣改市和市管縣體制的推行十分迅猛,這一改革利弊如何還處于實踐的檢驗之中,在這方面,以古為鑒與以洋為鑒都是必要的。近年來,對于地方行政制度的改革引起越來越多的關注,例如通過縮小省區幅員以簡化政區及地方政府層級的建議已見諸有關著作,在這樣的形勢下,更多的人想了解歷史上行政制度的變遷過程,以加深對現狀的了解和對未來的規劃,就是很自然的事了?!吨袊胤叫姓贫仁贰返膶懽髡D能對關心過去的讀者提供必要的基礎知識。

      中國古代留下了豐富的有關地方行政制度的史料

      中國歷來重視行政管理工作,因此留下豐富的有關地方行政制度的史料。在正史中有職官志(百官志)記述官員的名稱與職掌,有地理志(郡國志、州郡志)記載某一斷代行政區劃的實況。正史中的記載多是本朝之事,合而讀之,就大略顯出歷代的官制和政區的沿革,從中可以透視行政制度的變遷過程。但在職官志中,中央官制是重點所在,地方官制則往往語焉不詳,只占很小的篇幅;同時在地理志中能直觀看到的只是各級政區地名的變化,對于政區的層級、幅員、邊界和地理分布情況的變化是不加說明的,而這些變化卻是研究地方行政制度變遷的關鍵。

      除了正史以外,傳世的史籍還有政書一類的文獻,如《通典》《通志》與《文獻通考》(合稱三通)及其延伸性的同類著作十通中,也有職官典、州郡典等篇章可資參考。此外,還有大量的筆記、文集、奏議、檔案也都包含有官制、政區、行政管理、運轉機制方面的史料。除了傳世的文獻外,中國歷史上,尤其是近代以來,還有大量出土文物,或以文獻面目出現,或以器物形式問世,也都有第一手史料或佐證材料的價值。

      從新的角度來理解地方行政制度的歷史沿革

      在史料齊備的情況下還有研究方法的問題。是就史料平鋪直敘復原史實了事,還是以發現制度的內在機理為目的,而采用新的研究方法,例如不但要總體認識政區變遷過程,而且還應從其層次、幅員、邊界、地理分布、等第高下來分析其變遷的本質。從秦到清,地方行政制度的形態有過紛紜繁復的變化,這些變化不但是中央集權與地方分權互為消長的表征,也是經濟開發程度的標志,文化地域差異的體現,有時甚至是軍事行動的結果。除了可變性的一面,行政制度還有穩定性的一面,任何朝代的制度都是由前朝承襲而來再加以改造,而不可能無中生有。承襲的部分叫“沿”,改造的部分叫“革”,本書就試圖從新的角度來理解地方行政制度的歷史沿革過程,因此,書中不少內容都是個人研究的心得,而非學術界已有成果的總結。當然,要完全做全新的研究并不容易,必須靠政治學、歷史學、地理學和其他學科的共同努力。筆者不敏,只是做了初步的嘗試,效果如何,敬待指正。

      (作者為復旦大學中國歷史地理研究所教授)

      (責編: )

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